Více než desatero fake news o inkluzi

Aktualita

Na konci února zveřejnil na svém blogu představitel spolku Pedagogická komora (dále jen „autor / autor blogu“) příspěvek s názvem parafrázujícím výrok lázeňského Antonína Důry v podání R. Hrušínského nejst. z filmu Rozmarné léto. Podobně jako v jiných svých zveřejňovaných příspěvcích a vystoupeních se autor zaměřil na kritiku jedné z novel školského zákona z dubna 2015. Jde o tzv. inkluzivní novelu školského zákona č. 82/2015 Sb. Takzvanou inkluzivní proto, že jde o přívlastek, který této novele spíše nepřísluší, protože obsahuje pouze pravidla pro vzdělávání dětí se speciálními vzdělávacími potřebami (dále jen „SVP“) bez ohledu na to, jestli jde o školu běžnou, nebo speciální.

Podstatné však je, že do českého vzdělávacího systému jako veřejné služby zavedla tato novela pravidla pro právní nárok vzdělávaných na podporu, právní povinnost respektovat SVP, poskytovat potřebnou a přiznanou podporu a finanční zajištění zvýšených finančních požadavků na podpůrná opatření od státu. Tato novela tedy historicky poprvé zavádí do vzdělávacího systému základní principy pro poskytování veřejné služby, které fungují v dalších veřejných službách bez zpochybňování už po celá desetiletí. 

Protože na téma, co je anebo vlastně není v tzv. inkluzivní novele, toho bylo napsáno už mnoho, omezím se jen na následující shrnutí:

  • Novela upustila od definice dítěte se SVP jako dítěte zdravotně postiženého nebo sociálně či zdravotně znevýhodněného, nově se vychází ze vzdělávacího potenciálu dítěte, což je okruh dětí výrazně širší, než tomu bylo do září 2016.
  • Na podpůrná opatření nemělo dítě právní nárok, to znamená, že školy nebyly povinny podporu poskytovat a neexistovala povinnost státu školám financovat podpůrná opatření. Proto podporu poskytovaly jen ty školy, které si to mohly hlavně finančně „dovolit“.
  • Politika příplatků ke krajskému normativu na tzv. školské zdravotní postižení byla cenově nejednotná, stejně jako je stále nejednotná výše krajského normativu v jednotlivých krajích bez ohledu na to, jestli jde, či nejde o dítě se SVP.
  • O podpůrných opatřeních, s výjimkou krajově odlišných postupů pro schvalování asistenta pedagoga, nikdo nerozhodoval a proti nesprávně nastaveným podporám se nebylo možné odvolat.
  • Děti se SVP bez ohledu na jejich příčiny se vzdělávaly v běžných školách i před 1. 9. 2016, SVP dítěte neznamenaly povinnost zákonných zástupců přehlásit dítě do školy speciální.
  • Povinnost škol se spádovým obvodem přijímat všechny děti s trvalým pobytem ve spádovém obvodu školy existuje historicky, ne od září 2016.

Ke vzdělávání dětí se SVP nic více, nic méně. Nová definice dětí se SVP navíc ukazuje, jak je paleta speciálních vzdělávacích potřeb pestrá. V žádném případě nejde hlavně o děti s mentálním postižením jako jedním z největších strašáků, který je používán coby argument nejen proti pravidlům společného vzdělávání i vzdělávání jako takovému, ale i jako argument, který v širším pojetí rezignuje na elementární standard všech veřejných služeb, nejen těch vzdělávacích. Pojďme se proto podívat, v čem jsou jednotlivá tvrzení a argumenty autora blogu vágní, nepodložená, nebo dokonce zavádějící. S ohledem na svou profesi se zaměřím hlavně na právní aspekty.

 

1. „Na ministerstvu školství aktuálně finišují práce na novele inkluzivní vyhlášky. Změny ve společném vzdělávání byly sice připraveny již loni na jaře, ale po jejich představení veřejnosti se kolem vyhlášky rozpoutal velký mediální boj plný otevřených dopisů, komentářů i zákulisních intrik.“

Skutečnost je taková, že připomínkové řízení bylo zahájeno 15. listopadu 2018 a skončilo 6. prosince 2018. Jednání, která probíhala od jara 2018, tak předcházela připomínkovému řízení návrhu novely vyhlášky č. 27/2016 Sb. Je na každém předkladateli, v tomto případě na Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“), jaký postup při přípravě změny právního předpisu zvolí a s kým a na jaké úrovni jedná.

To, že pracovní návrh vyhlášky vzbudil až negativní emoce, není ani v samotném legislativním procesu, natož mimo něj nic neobvyklého. Vyjednávání o podobě de facto všech právních předpisů probíhá standardně s různou mírou intenzity. O těch školských se obvykle vyjednává méně intenzivně, protože vzdělávání není téma, které by bylo svým obsahem atraktivní pro věcnou diskusi ve veřejném prostoru.

2. „Lidé z neziskovek, kteří byli u přípravy původní vyhlášky v roce 2016, se rozhodli změnám stůj co stůj zabránit.“

Tvrzení o snahách nevládních organizací bránících ve změnách v nastavení inkluze je pouhým autorovým hodnocením těch připomínek, které upozorňují s různou mírou intenzity na jediné – vysokou míru pravděpodobnosti porušení norem školského zákona a mezinárodního práva v oblasti vzdělávání, které nejsou výdobytkem jen posledních dvou desetiletí, ale existují od 60. let 20. století.[1]Na toto riziko upozornily výslovně především ty státní instituce, které mají mezinárodněprávní agendu ve své péči – např. Ministerstvo zahraničních věcí, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo práce a sociálních věcí či Kancelář veřejného ochránce práv.[2] Přesto toto autor ve svém příspěvku negativně hodnotí jen v případě nevládních organizací.

Připomínkových řízení ke všem právním předpisům, nejen těch z dílny MŠMT, se standardně účastní celá řada aktérů, od tzv. povinných připomínkových míst až po v podstatě kohokoli, kdo si konkrétní návrh právního předpisu sám najde a rozhodne se do připomínkování zapojit.

Návrhy právních předpisů totiž ani nejsou žádným „veřejným tajemstvím“, ale jsou veřejně přístupné na internetových stránkách Úřadu vlády[3]. Do jeho databáze musejí návrhy poskytovat všichni, kdo je tvoří, tedy i MŠMT. Připomínky k návrhům právních předpisů tak může poskytovat kdokoli, kdo se s návrhem právního předpisu seznámí. To odpovídá principu otevřenosti veřejné správy, který je v případě legislativního procesu obsažen i v legislativních pravidlech vlády[4].

Připomínky jednotlivých institucí i dalších zapojených aktérů jsou přístupné buď opět přímo na webu Úřadu vlády, nebo je obdrželo MŠMT. Jejich obsah je tedy doložitelný a ověřitelný. Naopak tvrzení o „bránění změnám“ je jen osobní názor autora blogu na připomínky některých účastníků připomínkového řízení. 

Autor blogu tak vytváří dojem, že negativní ohlas měl návrh na změnu vyhlášky č. 27/2016 Sb. jen u „neziskovek“, a předjímá, jak by mělo MŠMT připomínky posuzovat. Tím navozuje u čtenáře představu, jak má MŠMT připomínky vyhodnotit. Autor blogu tak nerespektuje ani pravidla procesu tvorby práva, protože posouzení připomínek, nikoli jejich hodnocení pohledem „správně/špatně“, náleží pouze MŠMT. To je také odpovědné za konečný stav školských prováděcích předpisů a fakticky nese i riziko nedodržení mezinárodněprávních závazků.

3. „Exministryně školství za ČSSD prosadila radikální změny v nastavení inkluze navzdory výtkám Asociace speciálních pedagogů, ředitelů škol i učitelů.“

Co se týče změny školského zákona, konkrétně pravidel pro vzdělávání dětí se SVP, ta započala v roce 2012 tím, že vláda schválila návrh na vypracování změny školského zákona, který bude obsahovat poprvé v historii i závazná pravidla pro vzdělávání dětí se SVP[5] (viz výše). V podstatě neexistuje právní předpis, u kterého by se všichni aktéři shodli na jeho obsahu. Proto nelze tvrdit, že MŠMT udělalo něco „navzdory výtkám“ někoho.

Samotná novela školského zákona vyšla ve Sbírce zákonů v dubnu 2015.[6] Tehdejší ministryně Valachová nastoupila do funkce v červnu 2015[7], tedy dva měsíce poté. Práce na budoucí vyhlášce č. 27/2016 Sb. už tehdy probíhaly se zpožděním, protože vyhláška jako prováděcí právní předpis má být podle legislativních pravidel vlády vypracována společně s právním předpisem tak, aby bylo zřejmé, jak bude konkrétní provedení zákona vypadat.[8] V případě budoucí vyhlášky č. 27/2016 Sb. došlo pouze k urychlení prací na vyhlášce tak, aby byla k dispozici co nejdříve, protože měla být hotova během podzimu 2014, kdy také začala být v Parlamentu projednávána budoucí novela školského zákona č. 82/2015 Sb.[9]

Tvrzení autora tak obsahově ani časově neodpovídá realitě, protože Kateřina Valachová byla jmenována do funkce ministryně několik let poté, co vláda o obsahu budoucí změny školského zákona rozhodla, a dva měsíce poté, co byla novela školského zákona vydána ve Sbírce zákonů. Vyhláška č. 27/2016 Sb. je jen prováděcí předpis, a proto nemůže svým obsahem vybočit ze zmocnění daného zákonem. Paradoxně však obsahuje pár „protizákonností“, ty však nejen autor blogu dlouhodobě pomíjí, protože se nevztahují přímo k dětem se SVP zapříčiněnými hlavně mentálním postižením.  

4. „Nechala (bývalá ministryně – pozn. aut.) zrušit přílohu rámcového vzdělávacího programu, podle níž se učili žáci s lehkým mentálním postižením.“

Příloha č. 2 k RVP ZV byla skutečně formálně zrušena, ne však proto, aby přestal existovat vzdělávací program právě pro děti s mentálním postižením lehkým, ale aby nedocházelo k plošnému omezování obsahu učiva těm dětem, které se vzdělávaly podle tzv. přílohy – bez ohledu na to, jestli šlo o školu běžnou, či tehdy praktickou. Jsou zachovány snížené výstupy jako tzv. minimální a zvýšil se počet disponibilních hodin. Navíc nově existuje podpůrné opatření „úprava obsahu a výstupů vzdělání“ [§ 16 odst. 2 písm. b) a e) školského zákona], které se používá k úpravě obsahu učiva i pro děti s mentálním postižením, včetně např. nejen druhého, ale i prvního cizího jazyka hlavně tam, kde ho školy mají ve svých školních vzdělávacích programech už od 1. ročníku.

Jde tedy o koncepční změnu vzdělávání, kdy se i dětem s mentálním postižením má poskytovat takové vzdělání, aby docházelo ke snižování míry vzdělávání konkrétního dítěte jen v nezbytně nutném rozsahu, nikoli plošně celým unifikovaným vzdělávacím programem. Pokud je totiž konkrétnímu dítěti potřeba učivo zjednodušit, či ho dokonce vypustit, použijí se právě podpůrná opatření úprava obsahu a výstupů vzdělání. O tom jako o podpoře rozhodují ŠPZ, ne jednotlivé školy nebo učitelé při výuce.

Jednotlivé RVP jsou státní vzdělávací politikou, proto ani nemohou obsahovat právně závazná práva a povinnosti, ty obsahují pouze právní předpisy. Změny v obsahu učiva vzdělávání dětí s mentálním postižením nejsou změnou právních předpisů – zákonů, vyhlášek, ale změnou státní vzdělávací politiky. Diskuse o změnách v RVP proto nejsou diskusí o legislativních změnách, a nelze je tak ani a priori zaměňovat.

Autor, aniž by popsal podstatu změny ve vzdělávání dětí s mentálním postižením lehkým, zde pracuje s negací a pocitem strachu ohledně učiva jen jedné a navíc jednoznačně vymezené skupiny dětí se SVP a podprahově sděluje, kdo všechno na změny v jejich vzdělávání doplatí.

5. „Inkluzivní vyhláška z roku 2016 stanovila, že žáci se speciálními vzdělávacími potřebami budou navštěvovat přednostně běžné třídy spádových škol.“

Vyhláška č. 27/2016 Sb. skutečně obsahuje pravidlo, že se děti s handicapy uvedenými v § 16 odst. 9 školského zákona přednostně vzdělávají v běžné škole (viz § 19 odst. 1). Vyhláška je však jako podzákonná norma jen prováděcím právním předpisem, který tímto pouze provádí obecně existující zákonnou povinnost spádových škol ke vzdělávání přednostně přijímat a vzdělávat všechny děti ze svého spádového obvodu, tj. bez výjimky včetně všech dětí se SVP bez rozlišování příčin SVP (viz § 36 odst. 7). Školský zákon ani před zářím 2016 neumožňoval školám zákonné povinnosti neplnit, stejně jako neumožňoval, aby o volbě školy rozhodoval někdo jiný než zákonní zástupci.

Školský zákon obsahuje i pravidlo o přednosti vzdělávání ve školách běžných jako součást pravidla o možnosti (nikoli povinnosti!) nástupu i do školy speciální (viz § 16 odst. 9, věta druhá[10]). Nejde tedy v žádném případě o povinnost všech dětí nastoupit automaticky do školy běžné.

Autor také opomněl skutečnost, že povinnost zákonných zástupců přihlásit dítě k plnění povinné školní docházky se vztahovala i před zářím 2016 na situace, kdy dítě nastupovalo hned do 1. ročníku školy speciální, protože zákonní zástupci měli a mají historicky povinnost přihlásit dítě do spádové nebo jiné zvolené školy (§ 36 odst. 4). Tím, že do školy speciální je, a i před zářím 2016 bylo, možné přihlásit dítě jen na základě kladného vyjádření ŠPZ, není a nebyl tento typ školy onou bezpodmínečnou volbou zákonných zástupců, kterou obsahuje školský zákon. Školský zákon nespojoval a ani nadále nespojuje ani neváže splnění této zákonné povinnosti na posouzení SVP dítěte a na „dobrozdání“ ŠPZ o možnosti zákonného zástupce přihlásit dítě k plnění povinné školní docházky do školy speciální.

Naopak, se zákonnými zástupci, kteří nepřihlásili dítě do běžné školy, mohlo být, a pokud se na to přišlo, i bylo zahajováno správní řízení za neplnění rodičovských povinností, než se podařilo ověřit, že dítě povinnou školní docházku plní. K této situaci nedošlo, pokud i ředitel školy speciální splnil oznamovací povinnost o přijetí dítěte vůči spádové škole (viz § 36 odst. 5 věta druhá). Školský zákon totiž ukládá tuto povinnost všem ředitelům škol, které nejsou pro konkrétní dítě školou spádovou, nikoli jen ředitelům škol, které mají určen spádový obvod. Školy speciální jej určen nemají, což není ke vzniku ohlašovací povinnosti podstatné, rozhodující je skutečnost, že jde pro dítě o školu nespádovou.

Dnes je nepřihlášení dítěte do běžné školy zviditelněno jednak jednoletou povinnou předškolní docházkou, jednak informací zřizovatelů školám o dětech, které mají být přihlášeny k zahájení plnění povinné školní docházky (viz § 36 odst. 8). Proto je v podstatě těsně po ukončení zápisu k plnění povinné školní docházky možné identifikovat ty zákonné zástupce, kteří dítě k plnění povinné školní docházky nepřihlásili, bez ohledu na důvod nebo situaci zákonných zástupců i dětí. Až do vyjasnění situace tak může být na každého zákonného zástupce pohlíženo jako na toho, u něhož existuje podezření na neplnění povinnosti přihlásit dítě k plnění povinné školní docházky. Pokud tedy budou všichni aktéři ve vzdělávání plnit své zákonné povinnosti, nikdo nebude ani děti nastupující do škol speciálních dohledávat a „hrozit“ jejich zákonným zástupcům pokutou až 5 000 Kč za údajné přihlášení do školy speciální místo běžné (viz § 182a odst. 1 a 2 školského zákona).

Autor blogu počítá s tím, že čtenáři neznají právní předpisy, a může si proto dovolit používat jen části jednotlivých pravidel, některá pravidla zamlčovat a neuvést souvislosti o negativních projevech předcházející právní úpravy.

... pokračování v září ...

POUŽITÉ ZDROJE:

[1] Viz Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (čl. 13) a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (čl. 26), oba publikované pod č. 120/1076 Sb. dne 13. 10. 1976 zde: https://aplikace.mvcr.cz/sbirka-zakonu/SearchResult.aspx?q=120/1976&typeLaw=zakon&what=Cislo_zakona_smlouvy.

[2] Viz odkaz zde.

[3] Viz https://apps.odok.cz/veklep.

[4] K legislativnímu procesu a legislativním pravidlům vlády velmi stručně viz např. https://cs.wikipedia.org/wiki/Legislativn%C3%AD_pravidla_vlády, vlastní legislativní pravidla vlády viz: https://help.odok.cz/documents/10327/31041/LPV_uplne-zneni.pdf, čl. 2 odst. 5.

[5] Změna školského zákona byla uvedena v Plánu legislativních prací vlády na rok 2013 (viz https://apps.odok.cz/attachment/-/down/KORN97C3LHW4). Tehdejší ministr školství, mládeže a tělovýchovy P. Fiala jej rozeslal do připomínkového řízení 17. 4. 2013, v důsledku voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR vláda schválila návrh na změnu školského zákona, který předložil M. Chládek, až 27. 8. 2014 (viz https://apps.odok.cz/attachment/-/down/VPRA9NNA35YT).

[6] Viz elektronická Sbírka zákonů na webu Ministerstva vnitra: https://aplikace.mvcr.cz/sbirka-zakonu/SearchResult.aspx?q=82/2015&typeLaw=zakon&what=Cislo_zakona_smlouvy.

[7] Viz např. https://cs.wikipedia.org/wiki/Kateřina_Valachová.

[8] Viz https://help.odok.cz/documents/10327/31041/LPV_uplne-zneni.pdf, čl. 1 odst. 1 a čl. 10 odst. 5.

[9] Geneze schvalovacího procesu budoucí novely školského zákona č. 82/2015 Sb. je uvedena na webu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&T=288.

[10] „Zařadit do takové třídy, studijní skupiny nebo oddělení nebo přijmout do takové školy lze pouze dítě, žáka nebo studenta uvedené ve větě první, shledá-li školské poradenské zařízení, že vzhledem k povaze speciálních vzdělávacích potřeb dítěte, žáka nebo studenta nebo k průběhu a výsledkům dosavadního poskytování podpůrných opatření by samotná podpůrná opatření podle odstavce 2 nepostačovala k naplňování jeho vzdělávacích možností a k uplatnění jeho práva na vzdělávání.“ (pozn. – zdůrazněno autorkou)

Zdroj: Pro červnové vydání časopisu Řízení školy Mgr. Veronika Doležilová, právnička, členka koordinačního výboru spolku Rodiče za inkluzi; Hledání obsahu role zřizovatele aneb Čí je škola a kdo ji řídí?